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    俞金香:《甘肃省地质环境保护条例》立法后评估报告

    2018年03月29日 23:19 俞金香 点击:[]

    《甘肃省地质环境保护条例》立法后评估报告

     

    俞金香

     

    第一章 评估工作简介

     

    地质环境是“地球岩石圈上部及其表层风化产物。包括地球表层岩石圈和风化层两部分地质体组成、结构和各类地质作用与现象。 地质环境是自然环境的一部分,地球演化的产物,人类生存发展的基本场所”。地质环境护是生态环境保护的重要组成部分,也是生态 文明建设与科学发展观的直接要求。地质境具有系统性、资源性、价值性和效益性。对地质资源的合理开发和利用将为人类带来大经济效益和社会效益,但是诸如环境污染、地质灾害等也会降低经济效益和社会效益。早在1987 年,联合国世界环境与发展委员会(WCED)就在其发表的著名报告《我们共同的未来》中提出了可持续发展的理念和发展目标,人类在实现经济增长、社会繁荣的同时,也要重视、改善和保护自然环境,实现代际公平。

     

    我国也针对本国的经济发展阶段、生态环境特征提出了可持续发展战略。地质环境的保护与管理成为我国环境保护工作的重要领域。2006 年,国务院下发了《关于加强地质工作的决定》,对地质工作提出了全面的要求。2011 年,国务院发布《关于加强地质灾害防治工作的决定》,这是我国地质灾害防治领域的专门指导性文件。2012 年,经国务院批复,环境保护部引发了《全国地下水污染防治规划(2011——2020 年)》,着力解决地下水污染突出问题,切实保障地下水饮用水水源环境安全。《甘肃省地质环境保护条例》(以下简称《条例》)于2000 年12 月2 日甘肃省第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过,自公布起开始实施,并于2004 年进行了修订。十余年来,《条例》对保护地质环境、规范行政执法、防范地质灾害、保护地下水资源等工作发挥了重要的积极作用。为了进一步适应我国经济社会发展新常态,突出生态文明建设的战略地位,以“四个全面”战略布局为方针和基本布局,坚持“尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益”的工作要求,全面深化改革,推进法制建设,进一步完善地质环境保护相关立法,《甘肃省地质环境保护条例》立法后评估专家小组对《条例》文本质量、实施效果、社会效应等维度进行了评估,在此基础上对条例的修订提出意见,突出重点,为甘肃省实现生态国土、生态文明建设护航。

     

     

    一、评估框架与主要内容

     

                       甘肃省地质环境保护条例》立法后评估

     

     

     

     

    法律文本质量评估

    法律实施效果评估

    社会满意度评估

     

    是否支撑并回应了公共价值

    有效性:立法目标的实现程度

    法律实施的社会效应

    评价对象:专家与利益相关者

    评价对象:内部导向技术指标

    评价对象:参与的社会公众

     

    1 《甘肃省地质环境保护条例》立法后评估框架

     

    立法评估活动是立法实践的重要环节,同时也对评估者的专业知识和技能有较高的要求。按照立法进程的标准对理发苹果活动进行分类,可以分为立法前评估、立法中评估和立法后评估。立法后评估也称立法回头看,一般是指在法律法规制定出来以后,由立法部门、执法部门及社会公众、专家学者等,采用社会调查、定量分析、成本与效益计算等多种方式,对法律法规在实施中的效果进行分析评价,针对法律法规自身的缺陷及时加以矫正和修缮。立法后评估是我国法治建设进程的必然产物和重要环节。开展立法后评估的前提是评估者收集、掌握大量实施效果相关的信息,并以此为基础做出判断,成为法律的修改废止以及改进相关领域执法工作的重要依据。立法后评估的重要目标是梳理、总结、评价法律实施一段时间后产生的实际效果、暴露的问题、随时间推移产生的与实际的不适应性,并提出具有针对性的修改建议以完善该法律使之与时俱进。

     

    甘肃省循环经济法制研究中心在接受《甘肃省地质环境保护条例》立法后评估委托之后,立即成立专家评估课题组,与甘肃省国土资源厅地质环境处、甘肃省地质灾害应急中心等相关部门进行多次沟通洽谈会,在掌握《条例》基本实施情况后,项目组内部多次召开研讨会、碰头会,对《条例》评估目标、评估框架、

    评估内容、指标体系设计、评估标准、评估进度管理、评估活动实施步骤、调研方案、数据收集策略、瓶颈问题攻克等重要问题进行讨论、研究和论证,最终建立了《甘肃省地质环境保护条例》评估框架,如图1 所示。

     

    评估框架主要由三部分组成,即《条例》的文本质量评估、《条例》的实施效果评估和《条例》的社会满意度评估。

     

    (一)文本质量评估

    在文本质量的评估部分,着眼于价值层面主要对《条例》文本进行的评价,着重考察立法目的、立法原则、条例结构和语言等方面。立法目的体现了设立法律的核心价值诉求。法律是反映集体偏好表达的公共价值的直接载体,是对社会公民需求的直接回应。法律机制的重要作用就在于通过设立规范和规则保护公共利益,解决棘手的公共问题。随着历史车轮滚滚前进,特别是在公共领域,对价值范畴的强调越来越重要,传统公共管理主要关注效率,新公共管理(NewPublicManagement)主要关注效率和效果时,在以价值为中心的研究路径中,价值超越效率和效果被继续关注、争论、质疑和评估。就这一点而言,这种新兴的研究路径重新强调和带来了曾经被介绍过但没有成为主流的那些价值相关的问题(Denhardt&Denhardt2011;Rosenbloom&McCurdy2006)。

     

    《甘肃省地质环境保护条例》第一章第一条就概括了该条例的立法目的,即“为了保护地质环境,防治地质灾害,促进经济和社会可持续发展,根据有关法律法规,结合本省实际,制定本条例”。这就回答了“为什么要制定一部专门保护地质环境的法条?”的问题。由于省地处青藏高原、黄土高原和内蒙古高原的交汇地区,是黄河、长江的发源区域,地势起伏大,山高谷深,沟壑纵横,地质生态环境十分脆弱,地质环境条件十分复杂,山丘区面积占全省的70%以上,除河西走廊的敦煌、安西、玉门、金塔、张掖、山丹、民勤、武威、临泽和庆阳的西峰市及甘南的玛曲县等11 个县(市区)外,其余75 个县(市区)均分布有大片的山丘区。地质灾害易发区面积达21.49 万平方公里,占全省国土面积的50.47%。地质灾害具有分布范围广、密度大,活动频繁、规模大,危害严重等特征。在这样的实际情况下,保护地质环境的工作迫在眉睫。在此背景之下,《甘肃省地质环境保护条例》应运而生。立法原则是《条例》在从无到有的过程中指导整个立法活动的统一的、基本的要求和准绳,是《条例》所回应的公共价值的进一步细化。

     

    《条例》的立法过程主要遵循了以下立法原则:

    第一,宪法原则。宪法是“法律的法律”,在任何一个国家宪法都具有最高的法律效力。因此,立法应在宪法的基本指导思想下所进行,不能与宪法相违背和冲突。

    第二,法治原则。法治与人治相对应,强调立法的规则性和权威性。法治原则要求社会行为与社会关系以规则为核心而不是人的意志。因此《条例》的确立与实施不能保护少数人的特殊利益,执法严格,维护“环境公平”。第三,科学原则。立法不能“拍脑袋”,也不是少数人意志的表达,立法活动要遵循科学的指导和步骤进行。只有科学的立法活动才能有效提升法律质量,从根源上控制并减少“恶法”的产生。

     

    《条例》结构和语言是指要从逻辑和文字的角度来考察《条例》是否在行文上满足前后逻辑一致、表达清晰严谨、句意易懂,不会造成误解和歧义。

     

    该部分的评估主要采取质性评价。评价对象由法律领域从业者、从事公共管理研究的专家学者和研究生组成。

     

    (二)实施效果评估

    法律的成文、颁布并非立法的终点,只有切实的实施和遵守才能实现立法的目的和宗旨。实施效果评估部分重点对《条例》颁布实施以来的环境效益、经济效益、社会效益进行综合评价。实施效果评估的目的在于评价《条例》的有效性,也就是回答“条例的实施在多大程度上实现了立法目标?”这一问题。

     

    由于《甘肃省地质环境保护条例》是针对地质环境特殊领域的专门法律,具有一定的技术壁垒,因此本部分的评估主要突出技术视角,通过地质环境保护的重点工作,采用关键绩效指标KeyPerformanceIndicator,KPI)的思路和方法对条例颁布实施以来地质环境的历史变化进行评价,以期测量《条例》实施后的实际效果。

     

    需要进一步说明的是,第一,虽然对实施效果的评估突出技术视角,但是课题组并非进行生态学视角下的地质环境评价。因为本次评估本质上是立法后评估,实施效果虽然通过一些地质环境领域的专业技术指标反映,但是指标背后蕴含的价值内涵是服务于整体评估框架和思路设计的,技术理性与价值理性相统一。第二,指标体系设计理念与客观数据收集难度之间的平衡。由于本次评估从《条例》本身质量、实施效果、社会效应三个维度进行较为全面的评估,同时突出了时间维度的演化和历史分析,客观上造成了数据获取和收集具有较大难度,因此有较多的缺失值(missingvalues)。基于评估目的,课题组认为缺失值的问题并未影响评估的有效性,是因为,从理论层面看,立法后评估的目的不仅仅在于掌握、了解地质环境现状,更重要的功能在于引导性,也就是促进《条例》的完善和持续改进,最终实现保护、改善地质环境的价值目标。因此,即使某几个指标数据无法获得,但是指标背后反映的价值元素在评估体系中得到了表达,进而引导各利益相关者为实现立法目标而努力。

     

    因此,基于实施效果的技术性评价视角,在评价方法论层面侧重定量分析,借助经济决 策方法“成本—效益”分析工具,进行评价。评价对象主要选择与地质环境保护直接相关的职能部门的内部人员和技术专家,数据来自甘肃省国土资源厅提供的二手数据。为了弥补缺失值造成的测量偏误,同时借助网络公开信息收集了相应的质性材料对评估结果予以支撑。

     

    (三)公民满意度评价

    公民满意度的评价主要突出了《条例》立法过程中与社会公众进行互动的效果和效应。公民满意度的概念是由工商领域的“顾客满意度”这一概念引入公共领域的。突出了公民作为公共范畴的重要主题的主体角色。开展法律绩效的公民满意度评估的重要意义在于引入了外部视角。我国在地方层面开展的立法后评估活动自2000 年起开始涌现,但概括来看,已经开展的立法后评估突出了立法机关内部自上而下的评估视角,虽然此种内部视角有利于提升立法质量,但是却很难将公民的诉求和偏好吸引到法律修订中。立法本身并不只是立法机关的职责,法律与每一位社会成员的生活、工作都息息相关,因此开展公民满意度的评价是非常必要的。公民中的不同群体与某一特定法律的相关程度具有差异,立法过程中的参与程度也不同。此部分的评价对象为关心、知晓《甘肃省地质环境保护条例》的社会公众。同时,考虑到法律实施效果评估本身具有技术壁垒,因此采用非随机抽样的方式确定目标样本为大学生,并设置了甄别问题对目标样本进行筛选。满意度评价在方法论层面为质性评价。

     

    二、评估的指标体系与方法

     

    (一)《甘肃省地质环境保护条例》立法后评估体系

     

    1.立法后评估价值体系

    价值体系处于评估体系的核心。课题组在充分研读《条例》文本,走访甘肃省国土资源厅相关部门的基础上,结合国内外翻绿绩效评价的一般标准和甘肃省地方实际,筛选了合法性、合理性、协调性、可操作性、时效性、规范性、地方特色等七个核心价值要素,作为评估的关键价值标准。

     

    合法性——合法性(legitimacy)标准是立法的根本标准和原则,是指对法律法规所具有的强制力的承认。合法性之所以具有基础性作用是因为合法性讨论了法律法规的强制实施和服从的关系。法律之所以获得合法性,来自于社会公众的赞同。课题组主要考察了立法目的合法性、主体合法性、程序合法性、依据合法性、内容合法性等内容;

    合理性——合理性(rationality)标准在于考察法律法规是否符合社会发展规律和基本要求、符合公平正义要求、采取的法律措施必要、恰当、权利义务分配合理;

    协调性——协调性(coordination)标准是从系统的角度,考察法律法规与上位法的兼容和衔接、与平行法的协调、与下位法和规定的配套、条例的具体规定无内在冲突和矛盾;

    可操作性——可操作性(operability)是法律法规顺利实施,可落地的重要前提。只有将立法目标层层分解,具体清晰,方案、步骤清楚才能具有可行性和可操作性。主要考察《条例》所做的规定是否具体、明确、完整、针对性强

    时效性——时效性(time-effectiveness)标准要求所制定的法规和规章执行的效率和效益(经济效益和社会效益)、能否为社会普遍遵守、能否收到立法的预期经济和社会效益,内容符合当代时代精神和法律理念,并且具有一定灵活性和弹性,与时俱进;

    规范性——规范性(normative)标准体现立法的专业性。主要考察立法结构和内容是否完备、逻辑是否严谨、概念是否明确准确、语言是否规范;

    地方特色——甘肃省地处青藏高原、黄土高原和内蒙古高原的交汇地区,生态环境较为脆弱,地质环境条件比较复杂,地质环境保护工作面临较高的挑战和复杂的问题。地方特色的标准就在于衡量条例是否体现了地方性立法的特色,切实契合了地方经济、文化、生态实际,接地气,可实施。

    2.立法后评估指标体系

    ①法律文本质量指标体系

     

     

    表1

    《甘肃省地质环境保护条例》文本质量指标体系

     

    一级指标

     

    二级指标

     

     

    三级指标

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    条例结构

     

     

    Q1:结构的完整性

     

     

     

     

     

     

    Q2:目标的清晰程度

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    法律文本质量

     

    逻辑

     

     

    Q3:内容无自相矛盾

     

     

     

     

     

    Q4:符合保护优先、预防为主的基本立法原则

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    语言文字

     

     

    Q5:简洁、清晰、准确

     

     

     

     

     

     

    Q6:无语病、无歧义

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    对法律文本质量的评估主要从结构、逻辑和语言文字三个维度进行考察。评估采用调查问卷的形式,被试者利用李克特五级量表为每一个具体指标打分,“1”代表“非常不赞同”,“5”代表“非常赞同”。

     

    ②法律实施效果评估指标体系

     

     

    2《甘肃省地质环境保护条例》实施效果评估指标体系

     

    一级指标

     

    二级指标

     

     

    三级指标

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    立法过程成本

     

     

    E1:立法过程中花费总经费数

     

     

    立法成本

     

    执法成本

     

     

    E2:宣传、培训次数

     

     

     

     

     

    社会成本

     

     

    E3:公开征询意见次数

     

     

     

     

     

    地下水

     

     

    E4:地下水污染指数

     

     

     

     

     

    土壤

     

     

    E5:区域土壤环境背景值

     

     

     

     

     

    矿山

     

     

    E6:地质灾害危险性分级

     

     

    实施收益

     

     

     

     

     

     

    E7:矿业活动引起的地质环境灾害

     

     

     

     

     

    农业生态

     

     

    E8:旱涝保收程度

     

     

     

     

     

     

     

    E9:土壤母质层厚度

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    地质灾害

     

     

    E10:全省每年地质灾害发生案件数

     

     

     

    法律实施效果评估是本次立法后评价的核心部分。采用“成本-收益”的分析框架进行评价。成本从三个维度进行评估,分别是立法过程成本、执法成本和社会成本。特别是社会成本的引入,进一步丰富的评估框架体系,一项法律的实施虽然将提升社会整体公共福利,但是难免可能会对特定群体利益造成损失,受到公众观念上、行动上的排斥和阻力。实施收益主要从地质环境改善的直接收益进行考察。也就是说更多的考察了环境收益和社会收益,而经济收益,特别是矿产资源带来的经济增长并没有纳入到考核体系。主要从地下水、土壤、矿山、农业生态、地质灾害五个方面进行评估。侧重定量分析。

    由于地质环境监测的特殊性,很难对甘肃全省整体地质环境进行评价,因此在与相关专家咨询的基础上,将甘肃省地质环境检测数据采集点作为样本集,从中抽取兰州市、金昌市、庆阳市、酒泉市作为数据收集样本。

     

    ③公民满意度评价指标体系

     

     

    表3

    《甘肃省地质环境保护条例》公民满意度评价指标体系

     

    一级指标

     

     

    二级指标

     

     

     

    三级指标

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    知晓度(甄别问题)

     

     

    S1:您是否听说过《甘肃省地质环境保护条例》?

     

     

     

     

     

    立法目标

     

     

     

    S2:目标清晰可识别程度

     

     

    公民满意度

     

     

     

     

     

    S3:我可以很好的理解条例的立法意图

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    S4:我认为该条例的实施有效的改善甘肃省的地质环境

     

     

     

     

     

    实施效果

     

    S5:我认为该条例的出台之后,提升了我们的地质环境

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    保护观念

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    公民满意度的评价主要通过两种测量方式,一种是“0-1”虚拟变量,被试者回答“是”“否”,第二种程度类问题,被试者利用李克特五级量表对各个指标的程度进行判断,为每一个具体指标打分,“1”代表“非常不赞同”,“5” 代表“非常赞同”。侧重评估公众对该条例的知晓度,对地质环境改善的感知以及条例出台对环保观念的影响。

     

     

    4  主要文献资料列表

     

     

    1   地质灾害危险性评估单位资质管理办法(中华人民共和国国土资源部令)

     

    2 地质灾害治理工程勘查设计施工单位资质管理办法(中华人民共和国国土资源部令)

     

    3 国务院关于加强地质工作的决定

     

    4 国土资源部关于印发《地质勘查资质分类分级标准》的通知

     

    5 国务院关于加强地质灾害防治工作的决定

     

    6 中华人民共和国环境保护部关于印发《全国地下水污染防治规划(2011——2020 年)》的通知

     

    7 国务院审批同意《全国地面沉降防治规划》

     

    8 山西省《地质灾害防治条例》

     

    9 国土资源部办公厅关于印发《国土资源部突发地质灾害应急响应工作方案》的通知

     

    10 国土资源部办公厅关于印发《国土资源部地质灾害应急平台-基础支撑体系建设技术要求(试行)》的通知

     

    11 国土资源部和中国气象局关于联合开展汛期地质灾害气象预报预警工作的通知

     

    12 国土资源部关于印发应对气候变化领域对外合作管理实施细则的通知

     

    13 《安徽省地质灾害防治管理办法》(安徽省人民政府令第116 号发布)

     

    14 《安徽省突发地质灾害应急预案(简本)》(2005 9 7 日)

     

    15 福建省地质灾害防治管理办法-闽政[2011]8 

     

    16 粤国土资地环发〔2008107 号关于印发《广东省国土资源系统地质灾害防治工作责任考核办法》的通知

     

    17 贵州省地质环境管理条例

     

    18 海南省地质环境管理办法19972008 年修订

     

    19 2011 年甘肃省地质灾害防治方案

     

    20 甘肃省地质环境保护条例

     

     

    问卷调查法。

    问卷调查法是以书面提出问题的方式搜集资料的一种研究方法。具有过程准化、匿名性、范围广、效率高的特点。《甘肃省地质环境保护条例》立法后评估课题组在设计完成评估框架之后,专门组织专家召开3 次问卷调查研究设计研讨会,设计了两套调查问卷(I:法律文本质量评估调查问卷;II:公民满意度调查问卷),选择相应的调查对象,对问卷进行预测试,收集反馈信息后对个别题项的描述进行了改进。组织人力向被试者分发问卷,问卷I 发放30 份(专家);问卷II发放300 份(社会公众),并对问卷进行回收和审查。最后,对问卷收集的数据进行统计分析和理论研究。

     

    成本—收益分析法(cost-effectivenessanalysis,CEA)。

    成本—收益分析作为对某项计划、方案、政策进行评价的方法之一,被广泛的运用于工业、农业、环境保护、水利教育等社会生活、科学研究领域。成本—效益分析的思路是将投入和产出进行对比,从而分析资源配置的效率,以期以最小的投入获得最大的产出。

     

     

     

    第二章 工作过程

     

    《甘肃省地质环境保护条例》立法后评价课题组接受委托之后,首先,与相关部门进行多次走访沟通,充分了解2000 年颁布条例的社会背景等相关资料,召开2 次课题组会议起草工作方案。组织专家确定评估调查方案,特别是对指标体系设计、问卷调查方案、数据收集来源等关键科学问题进行了反复论证。在评估框架确定之后,进行前期研究,进行了大量文献阅读和梳理工作,主要查阅了国家层面地质环境保护相关政策法规和兄弟省份出台的相应政策法规,进行对比研究。理论与实际相结合之后,对调研方案进行进一步完善,召开调研工作会议,对调查员进行培训,之后开展书面调研和问卷调查,与此同时,文献梳理继续进行,充分吸收最新工作成果。收集数据分析统计结果。最后对评估结果进行专家论证起草评估报告。

     

    三、评估结果

     

    1.文本质量评估的结果

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    2  Q1 得分情况 2  Q1 得分情况

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    4  Q2 得分情况                                    5  Q3 得分情况

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    6  Q4 得分情况           7  Q4 得分分布情况

     

     

     

    8  Q5 得分情况                           9  Q6 得分情况

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    5

    各题项平均得分

     

     

     

    Q1

    Q2

    Q3

     

     

     

    Q4

    Q5

    Q6

     

    4.6667

    5

    5

     

     

    4.6

    5

    5

     

     

    从各题项得分可以看出,《条例》文本质量较高,评价专家对该部分评价较高。从各维度来看,《条例》的语言文字方面评价最高,清晰简洁,用语严谨。“结构的完整性”方面还有进一步提升的空间。同时,条例的内容方面还可以进一步完善,突出环境保护预防为主,保护优先的原则。

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    2.实施效果评估的结果

     

     

    表6 《甘肃省地质环境保护条例》成本分析

    重要维度

    资料与数据

     

     

     

     

     

    立法过程中进行的专家咨询、论证4 次

     

    立法过程成本

    立法过程中进行的内部调研活动1 次

     

     

    立法过程中进行的公开意见征询活动1 次

     

     

    开展以上活动花费经费20 万左右

     

     

     

     

     

    开展了以县(市、区)为单元的地质灾害详细调查(1:50000)和重要城

     

     

    镇地质灾害调查与风险区划(11000015000);

     

     

    2011 年以来,省级共成功发布地质灾害预警信息303 次(一级预警10

     

     

    次,二级预警87 次,三级预警206 次),其中成功预警114 次,转移16 万

     

     

    人,避免伤亡7000 余人;

     

    执法成本

    2011 年至2015 年,投入地质灾害治理资金16.421 亿元(其中中央财政

     

     

    专项资金12.598 亿元,省级财政专项资金3.823 亿元),实施地质灾害

     

     

    治理工程项目173 个;

     

     

    成立了甘肃省地质灾害综合防治体系建设项目管理办公室

     

     

    成立应急中心

     

     

    成立检测院

     

     

     

     

     

    2016 18 -3 15 日,省政府法制办昨日就《甘肃省生产安全事

     

    社会成本

    故隐患排查治理办法(草案)》《甘肃省地质环境保护条例(修订草案)》

     

     

    《甘肃省村镇规划建设管理条例(草案)》面向社会公开征求意见

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    7

    兰州市、金昌市、庆阳市地质灾害发生案例数

     

     

     

    滑坡(次)

     

    崩塌(次)

     

     

    泥石流(次)

    威胁人口(人)

    威胁财产金额(元)

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    兰州市

    184

     

    94

     

    188

    113077

    200370785

     

    金昌市

    14

     

     

    36

    12787

    14000

     

    庆阳市

    410

     

    192

     

    276

    71237

    158834.086

     

     

     

     

     


     

     

     

     

     

    10  兰州市七里河区地下水污染综合F值变化       11  兰州市西固区地下水污染综合F 值变化

     

     

     

     

     

     

     


     

     

     

     

     

     

    12  兰州市安宁区地下水污染综合F 值变化         13  金昌市1观测点地下水污染综合F值变化

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    14  金昌市2观测点地下水污染综合F值变化        15  金昌市3观测点地下水污染综合F值变化

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    16  庆阳市1观测点地下水污染综合F值变化      17  庆阳市2观测点地下水污染综合F值变化

     

    注:F 值是衡量地下水污染的综合评价指数,负向指标,越大说明水质越差

     

     

    3.公民满意度评估的结果

     

     

    18  知晓度比例示意图                                  19  目标清晰程度得分分布情况

     

     

     

    20  条例内容可理解程度得分分布情况                21  公众感知到的有效性程度得分分布情况

     

     

     

    22 公众受到环保教育程度得分分布情况

     

     

    四、《甘肃省地质环境保护条例》总体评价与修改意见

     

    1.总体评价

    《甘肃省地质环境保护条例》立法后评估从较为综合和全面的角度,对地质环境保护条例出台之后对社会、环境产生影响的效应进行了评价,特别关注了环境与人类社会活动互动的关系,评估框架科学全面,包含文本质量、实施效果、公民满意度三个主要部分。总体来看,基于评估结果报告有以下几个特点:

     

    首先,《条例》立法目标清晰,结构完整,内容全面,涵盖了地质环境领域的重要分支内容,特别突出了地质灾害防范、救灾应急管理机制的建立和完善。《条例》以法律的形式确立了与监督的责任单位,权责明晰。从地质环境规划、地质灾害危险性评估、地质环境保护、地质环境监测、地质灾害防治等方面进行了规范,体系完整。

     

    其次,国务院《全面推进依法行政实施纲要》中提出要积极探索对政府立法项目,尤其是经济立法项目的成本效益分析制度,政府不仅要考虑立法过程成本,还要研究其实施后的执法成本和社会成本。从评估结果来看,《条例》的出台和实施确实在改善地质环境方面发挥了积极作用。但从公民满意度的评价结果来看,目前该条例在公众中的知晓度并不高(33%),社会公众中相当一部分人根本不知道该条例,这就暴露了目前针对该条例的法律宣传工作还有进一步提升的空间。

     

    第三,《条例》深入贯彻落实科学发展观,坚持保护优先的总体方针,全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中、五中全会精神,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,将“以人为本”的理念贯穿于地质环境保护工作的各个环节,强化全社会地质环境保护意识和能力,科学规划,突出重点,整体推进。

     

    2.具体修改意见

    首先,应进一步规范立法步骤,完善管理机制。由于主管部门的更换(甘肃省国土资源厅于2000年成立),由于管理机制的不完善,造成了管理成本的增加。应建立包括调查评价体系、监测预警体系、综合防治体系、和应急救灾体系在内的完善的地质环境保护体系和地质灾害防治体系。

     

    其次,《条例》特别突出了监管职能的发挥,虽然加强监管将直接促进地质环境保护工作的落实,但是监管机构为了落实严格的监管职责,将对被监管对象进行全方位、全过程的监管,无疑增加了执法成本。应进一步将社会其他主体吸纳到环境保护的工作中来,形成联动的地质环境保护与改善行动网络,进一步培

    育和提升社会公众的环保参与意识和能力。

     

    第三,地方特色部分不是特别突出。应进一步认真分析甘肃省地质环境特征,立足当前,着眼长远,强化措施,健全机制,更有针对性的开展地质环境保护工作,在把握环保立法的一般性工作常规特性的基础上挖掘甘肃省特殊的经济、政治、文化、环境特征,因地制宜的开展法律修订工作。

     

    第四,要进一步改革创新。地质环境保护工作是一项艰巨、复杂的系统性工程,单靠国土资源厅一个部门很难集中精力解决大问题。国土资源部门、环保部门、水利部门、城建部门、财政部门等多部门联动,形成合力,跳出部门内部的桎梏,建立跨部门合作机制和问责机制,积极引入第三方参与立法与相关评价工作,提升创新能力。

     

    参考文献(略)  

     

                                                           编辑:张仲旺

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