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    河西走廊生态保护法律问题研究

    2017年12月08日 19:57 孔德播 点击:[]

    河西走廊作为我国生态屏障、通往新疆和中亚地区的重要通道、甘肃省主要的商品粮基地和工业基地,我国西北地区的稳定器,其生态保护具有十分重要的意义。但是近年来,随着经济的发展、生态问题不断出现,2017年有关祁连山生态问题严重性和中央政府的重视将河西走廊各地市推到了风口浪尖,河西走廊各地市如何保护好生态,坚守好国家的生态屏障,显得非常的重要。

     一、河西走廊生态问题的严重性

     (一)河西走廊各地市在治理过程中各自为政,治理碎片化,缺乏协调性。河西走廊是丝绸之路经济带的黄金段,河西走廊由于地形狭长,各城市主要居住在绿洲地带,中间由戈壁沙漠相间隔。其中,金昌和武威相邻,嘉峪关和酒泉市相邻,治理的过程中相互之间都各自为政,做区域内生态环境的治理,相互联系协同治理较少。但是就区域内治理而言,也存在地方保护主义的情形,即为了经济的发展而忽视对环境的保护。比如金昌市作为重要的工业城市,其空气污染就比较其他城市更为严重;张掖市作为农业城市,农业的污染就比较重。各城市将自己的企业建在下风向,不管正好自己的下风向正是其他城市的上风向。因为个城市之间相距较远,影响不是很明显,但这种污染却实实在在是存在的,缺乏相互之间的协调治理。吕忠梅教授发现在水污染方面各地的做法惊人地一致:一是所有地方的水功能规划中水质标准均低于流域整体规划至少一级;二是所有的大型污水处理厂均集中布局在其行政边区的最下游;三是均述说遭受上游污染之害深重,很少谈本地污染情况,更不谈其对下游的污染。这必然带来流域管理的失控以及地方利益、部门利益的恶性竞争,最终形成流域的“公地悲剧”。河西自然环境承载能力的有限性和人类活动的无限性比较,很快就会在河西走廊出现区域性的公地悲剧。因此,盲目的发展必然会造成生态环境的破坏。

       (二)河西走廊各地市公民生态环境意识不高,生态破坏性较大。河西走廊是我国欠发达地区,在经济发展和生态环境保护方面选择的时候都以经济建设为主,环保意识欠缺。虽然当地公民们都认识到了环境的破坏以及环境破坏带来的各种灾害,尤其是生态本来比较薄弱的民勤、敦煌等县以及和甘肃相邻的内蒙古阿右旗地区更加明显,但是村民们生态保护意识还是较差。为了生存和发展的需要,大量养殖牛羊,破坏草场,挖掘戈壁沙漠中的发菜、锁阳,给草原和沙漠造成了很大的破坏。比如在张掖祁连山脚下有个高庙村,该村现在只有两户人在山区居住,但是养着上千只山羊,这些山羊给当地山区的生态造成了很大的破坏,但他们为了生存的需要,不得不养山羊,因为村子里没有水,无法种植庄稼。我问他们为什么不搬到有水的地方或者是乡上或者城里居住,他们说年龄大了,没有别的特长,去了也无法养活自己,只能在山里放羊。这种情况在河西地区还有很多。

       (三)河西走廊地区环境执法力度弱,对于破坏环境的处罚措施不到位。造成环境污染的另一个原因就是环境保护执法机关执法力度比较弱,处罚措施也不到位。比如我国境内的河西走廊地区的工业发展本来非常滞后,除了金昌和嘉峪关之外,其他地区都属于农业城市,工业化水平低,企业少。执法机关出于地方企业保护的需要,在执法的过程中有地方保护主义倾向。在企业建立的时候,环境部门没有能够按照环境影响评价制度的要求进行评价,对于企业环保设施是否达标没有进行严格的检查,在企业生产的过程中,对于检查出的违法行为,该轻罚的不罚,该重罚的轻罚,该关闭整改的的不严令关闭整改,睁一只眼闭一只眼,导致企业污染屡禁不止。虽然有些地方采取了壮士断腕的手法,表面上将城市中的一些企业关停,实际上将一些污染性企业转移到了离城市较远的山区或者是戈壁沙漠地带,实际上还是给环境带来了巨大的损害。比如武威荣华公司因为涉嫌污染,政府责令搬迁,由凉州城区迁至城东11公里的沙子沟,实施易地搬迁和技改扩建,规划建设年产3本建成,但污染防治设施没有同步配套建成。荣华公司在环保设施没有完全建成的情况下,未经批准擅自投入调试生产,私设暗管向沙漠排放生产废水。2014年5月28日至2015年3月6日,累计排放271654吨。其中187939吨用于荣华公司投资建成的荣生沙漠公路两侧树木绿化灌溉,83715吨通过铺设的暗管直接排入沙漠腹地。据介绍,受到污染的沙漠位于武威市城区以东23公里,当地称八十里大沙。经无人机航拍和GPS定位,确定共有大小不等污水坑塘23处,污染面积266亩。事发之后,虽然企业领导被追究法律责任,但是严重的污染已经形成。这种情况将污染企业建在比较偏避的地方,逃避环境监管的情况在西部好多等地区都有存在。由于修订之前的环境法对于违法的企业处罚的力度较低,因此,即便是发现了污染企业,责令整改,并处以罚款,但大多罚款1万元左右,企业交了罚款了事,并不真正进行整改。新的环保法加大了对于企业的处罚,上不封顶,但是,是否能够在现实中得到实现,这也是个问题。因为环保执法不力,致使污染企业缺乏对法律的敬畏,缺乏环保意识,这是造成环境污染的重要原因。

     

    二、丝绸之路经济带生态环境保护协同治理的可行性

     

        (一)地理和气候的相似性

    丝绸之路沿线的国家和地区大多在地理位置上具有相似性,都位于内陆河西的中下游,都面临缺水的危险,降雨量都非常少,每年都受到春天沙尘天气的困扰。比如甘肃的河西走廊地区和新疆哈密、吐鲁番地区,其中新疆的吐鲁番和哈密位于塔里木河的下游;甘肃金昌和武威位于石羊河的中下游,张掖位于黑河的中下游,酒泉嘉峪关位于疏勒河的中下游,三条河流都属于内陆河。石羊河在民勤县境内消失,黑河在内蒙古额济纳旗境内消失,疏勒河到敦煌消失,人地矛盾少而人水矛盾大,因此,河西走廊生态环境相对脆弱。在治理的过程中可以采取基本相同的治理措施,比如在环境治理的过程中主要应当采取的措施有:在山区水源涵养地主要采取生态环境的保护、在中游绿洲地区在农业发展中采取节水措施,工业发展中采取控制污染物排放、社会发展中人口总量的控制,在下游地区主要防止土地沙漠化,减少水土流失等。

       (二)丝绸之路经济带环境协同治理的便捷性。河西走廊、哈密、吐鲁番直到乌鲁木齐市地理位置相连,有普通铁路和高铁通过,高速公路贯穿整个河西走廊直达乌鲁木齐,我国和中亚各国也有铁路相同,交通方面的基础设施建设也在不断完备。各乡镇公路交通非常便捷,各地市等还建有机场,因此,交通非常便捷。随着高铁时代的到来,速度更快,现代化的通讯技术和各种检测设施也为生态环境变化的监督和治理提供了技术支持。这对实施有效的管理提供了便捷条件。   

     (三)丝绸之路经济带环境协同治理的国家支持

        丝绸之路经济带的生态环境的治理事关国家西北边疆的稳定,而生态的改良使我国北方乃至中原地区受益;西部以及中亚大量的矿产资源为中国经济的发展提供了巨大的动力,中国东部需要的大量的电力资源、油气资源、矿产资源通过新疆、河西走廊运送到中国沿海地区。西部生态治理的过程中需要大量的经费的支持。随着西部大开发和“一带一路”战略建设的进行,河西走廊在国家战略发展中地位日益得到显现,国家对于河西走廊的生态环境非常重视,因此,提出丝绸之路经济带生态环境协同治理,必然会得到国家的大力支持。通过争取国家政策的支持,加大国家对丝绸之路经济带国内部分保护的投资力度,加强国际间的合作与协同,实现地区生态的有效保护。

    (四)丝绸之路经济带协同治理的地方探讨

        所谓区域生态环境协同治理是指在区域生态环境治理过程中,地方政府、企业、社会公众等多元主体构成开放的整体系统和治理结构,公共权力、货币、政策法规、文化作为控制参量,在完善的治理机制下,调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构,以实现区域生态环境治理系统之间良性互动和以善治为目标的合作化行为。

       1.河西走廊治理的历史经验。在中国漫长的历史发展过程中,河西走廊在许多朝代都是作为一体进行治理。汉武帝西击匈奴,征服河西,建立河西四郡,派驻长官治理河西,经略西域;三国时期魏国管理河西,在敦煌建立的统一管理机构,处理和西域各国的事务;北魏统一河西后,本着“五方之民各有其性,故修其教不改其俗,齐其政不易其宜,纳其方贡以充仓廪,收其货物以实库藏;[西夏在河西建立统一管理机构等。总之,从历史上看,由于河西地理位置的特殊性和区域民族、生活习惯等相似性,历代大多统一进行管理,因此,河西走廊地区历史上具有一体性,管理上具有统一性,位置上具有非常重要的地位。嘉峪关就是重要的防止西北少数民族侵入的重要关口,张掖成为“张国臂掖以通西域”的要地。到了现代,河西地区的重要性显得更加突出,首先他是一个民族聚居的地方,同时又是几个少数民族自治区的分界线,是通往中亚各国的门户。对于各个民族可以起到协调和制约的作用,具有非常重要的战略位置。同时,河西地区是我国重要的稀有金属产地,镍都金昌我国有色金属业的发展做出了非常重要的贡献,玉门的石油、酒钢等都是共和国重要的产业基地,航天事业的发展也离不开河西这片大地。人文方面有敦煌莫高窟这个人文宝库,有大佛寺等著名的佛教传播要地,新疆的楼兰古城等。而且河西的文化发展都有自己的区域性和系统性,因此,河西走廊在历史发展的过程中都是采取统一管理的,现代社会对河西走廊的治理就不应当各自为政,应当有各地进行协调协同治理。

       2.由于河西走廊和新疆地区地理位置的相联性和气候各方面的相似性,在进行地方环境治理的过程中已经体现了协同治理的局势。在环境保护方面河西走廊片区成为甘肃环境治理的集中片区之一,为进一步提升张掖、嘉峪关地区医疗废物综合管理和协同处置能力,建立完善的张掖、嘉峪关地区医疗废物应急协同处置机制,提升医疗废物无害化处置水平,防止疾病传播,张掖嘉峪关两市制定了《张掖、嘉峪关地区医疗废物综合管理和协同处置实施方案》,一些有关河西走廊五地市的环保方面的会议都以河西片区为单位召开。因此,河西走廊的环境治理走协同治理是符合地区发展要求。

    国家“一带一路”战略的需要。“一带一路”战略建设中,丝绸之路经济带长达7000公里的历程中,4000多公里在我国境内,绝大部分在西部,丝绸之路经济带的建设,河西走廊是一个重要的通道和枢纽,河西走廊是陆路运输的通道,是油气输送的通道,是太阳能光能发电的重要通道,是人员流通的重要通道,河西走廊生态环境的保护状况直接和丝绸之路经济带发展有着直接的联系。保证河西走廊一千多公里环境安全就是保障国家丝绸之路经济带战略的顺利实施,因此,国家需要对该地区环境进行统一保护,协调治理。

     

      四、丝绸之路经济带环境协同治理实现路径

        我国十三五规划建议》提出了创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念,其中绿色发展就是的对生态环境保护的理念,协调就是讲国家间和地区间的协同合作。国家队丝绸之路经济带的生态环境的保护很重视,祁连山生态环境恶化现象引起了中央的重视,20159月,环保部约谈了甘肃省环保厅和张掖市政府的相关领导。人类过度的开发活动必然会对自然环境造成很大的影响,要使丝绸之路经济带的生态环境得到较好的保护,恢复生态发展,建议丝绸之路经济带沿线地区和国家在生态环境治理方面可以通过以下几个方面进行:

    建立河西走廊生态环境特区。为了保护祁连山自然环境和资源,1988年经国务院批准成立甘肃祁连山国家级自然保护区(以下简称保护区)位于甘肃省境内祁连山北坡中、东段,地跨武威、金昌、张掖3市的凉州、天祝藏族自治县、古浪、永昌、甘州、山丹、民乐、肃南裕固族自治县8县(区),总面积265.3万公顷,约占全省土地总面积的5.8%。保护好祁连山北坡典型森林生态系统和野生动物资源,发挥最大的森林水源涵养效能,维护生物多样性,是保护区的主要经营管理目标。甘肃省人大于1997年由制定了《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》,这为河西五地市协同治理创造了立法的基础。但是该条例只将祁连山北坡、中东地段作为保护区,并不包含坡下的湿地、戈壁、沙漠绿洲等地。河西走廊由于其地理位置的特殊性和生态环境的重要性,建议将整个河西走廊五地市都作为生态特区,(条件成熟的时候可以将包括下游的额济纳旗、新疆的哈密等地都建成我国的生态环境特区),这样就将祁连山北部五地市的其他地区都纳入保护的范围,该区域的发展以生态保护为主。建立经济特区的主要依据是:一是从历史管理上看,这些地方本来属于河西走廊的范围,很多的历史时期都是统一进行治理;二是从地形特征来看,这些地区有着基本相同的气候和地形特征,有戈壁、沙漠、绿洲,南边是雄伟的祁连山,灌溉农业,工业农业用水都靠祁连山的冰雪融水;三是从环境治理来看,我国北方的沙尘暴的起源大多在这些地方,这些地方环境治理的好,就可以有效的防止沙尘暴的产生,对于这个北方甚至沿海的环境都有益处。因此,这些地方的治理应当以控制人口增长和输入,减少工业园区的建设和污染性企业的发展,大力发展节水农业,使农业的生产成为有利于环境保护的绿色产业,而不是对环境造成破坏。国家通过提供生态补偿资金,提高该地区节能产业的发展和从事生态环境保护人员的收入,比如对于节水农业生产的农户和企业提供一定的补贴,让他们的收入能够有较大幅度的提高,对于生产的产品能够以较高的价格收购或者提供销路,这样可以鼓励农民从事绿色产业的积极性。将嘉峪关和金昌工业城市的国税大部分转交地方,由地方分配,从事生态保护和生态恢复活动。

    建立河西走廊生态环境保护的协同联动机制。这个联动机制建立应该是多层面的,一是建立区域间的协同机制,比如建立甘肃省和新疆自治区、内蒙古自治区、青海省之间的环境协同机构,处理有关该地区的生态环境问题,二是一省内的环境协同机构,处理河西走廊内不同地区之间的生态环境问题。以河西走廊环境治理为例,可以采取以下的措施:

       1.成立地方联动机制,加强区域环境管理。协调五地市之间的利益关系,必须建立有效的领导和协调机制,改革管理体制,以释放新的活力,提高整体效益。我国的监管体制侧重于对各行政区域和行业的监管,然而这并不利于发展模式和生活模式的转变所以,必须向既监管行政区域,又监管跨行政区的大区域模式转变。因此,应当由省政府出面,成立一个处于五地市之上的区域协同管理机构,比如建立河西走廊生态特区委员会,主要负责河西走廊五地市的生态保护工作,河西五地市的各种大型工业项目的建设、农业、林业、旅游业的发展都需要符合生态保护的需要,各种工业项目、水库、商业开发区等项目的审批和建设都要通过生态特区委员批准方可执行。在生态特区委员会下,设立必要的环境监督机构,对河西走廊的生态环境进行适时的监测,各地市的环境监管等应该由特区委员会统一进行,特区委员会直接对省政府负责,对五地市的各种和环保相关的项目的实行以及环境的变化有监督权。对所发现的环保方面的问题有相应的处罚权,这样,可以防止地方保护主义的干涉。

       2.依法建立公众参与机制,提高公众参与意识。 区域生态环境治理需要社会多元主体共同参与、共同监督。河公正参与是区域环境保护很重要的一个环节。生态特区委员会作为生态协同管理的机构,应当建立完善的公众参与机制,通过依法公开环境信息、完善公众参与程序,为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。特区的建立自然需要相应的机构做保障,并且给予该机构以相应的协调管理的权力。社会性是多元协同的社会治理模式区别于政府管控的社会管理模式的本质所在,集中彰显了协同治理对于公共性扩散的价值性回应与工具性应用,是协同治理的出发点更是落脚点。[11]我国《环境保护法》53规定:公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。为了保障公众参与能够得到有效实现,20157月20日环保部发布了《环境保护公众参与办法》并于今年9月实行。《参与办法》明确规定,公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上环境保护主管部门不依法履行职责的,有权向其上级机关或者监察机关举报。环境保护主管部门支持和鼓励公民、法人和其他组织对环境保护公共事务进行舆论监督和社会监督。提出,公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的,可以通过信函、传真、电子邮件、“12369”环保举报热线、政府网站等途径,向环境保护主管部门举报。因此,公众参与机制的健全,对保护河西走廊生态的保护,能够起到很大的推动作用。

    3.加强资金的投入,争取国家在环境补偿方面的财政资金支持。环境保护需要大量的大量的人力物力财力,环境保护产生的效益能够使国内中东部地区受益,甚至使临近的韩国、日本等国受益。因此,政府应当争取国家政策的支持,在原先转移支付的前提下,争取环保资金的投入,让受益的地区向河西走廊环境保护支付生态保护的补偿资金。甚至可以接受韩日有关治理生态环境的政府资助和民间资金的投入。建议国家建立财政转移支付制度,提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道。从发展增量中拿出一些财力,用于西部地区的生态环境改善,补偿环境损失。从而提高在区域内从事环保事业的人员的经济收入,维持经济生态的可持续发展。

    (三)河西走廊各地区加快完善区域环境协调管理立法工作,依法有效保护生态环境。就我国西部地区而言,在建立生态特区的基础之上,可以建立一个类似于协调管理的生态保障机构,完善法规制度,对三大内陆河流域进行统一协调管理。根据立法法的规定,现在地级市享有了地方立法权,但是从环境管理的角度看,在建立联动机制的基础之上,应当就河西五地市建立的联动机制,由甘肃省人大制定专门的地方性法规,确定联动机制的法律地位。建立对河西地区防护林工程等生态保护工程的生态保护补偿制度。建立河西地区统一的环境监测监督机制,加强对环境的管理,实现对丝绸之路经济带河西走廊地区生态的有效保护。

        区域环境法治所依赖的法不仅仅是国家普遍的“良法”,而更要求是切合区域社会意志和需求的法,其表现形式上可以多样,以国家法律法规为架构和核心,充分吸纳丝绸之路沿线各国各地区的乡规民约和社会组织章程等软法规则,以此形成协同的区域环境法治规范体系。使丝绸之路经济带环境治理有法可依。“区域环境治理,必须坚持法律至上,而绝不能“政治挂帅”、“经济主导一切”,也不能行政至上,以保障区域环境治理即使面对复杂多变多元的矛盾也能有基本的规则与预期。”[12]在环境治理的过程中,一定要加强公众参与制度的建立。环境治理民主参与是一种十分有效的手段,通过民主参与,充分发挥的公民建议权、批评权、监督权。2014年新修订的《环境保护法》第 6 条明确要求,“一切单位和个人都有保护环境的义务”,公民应当“采取低碳、节俭的生活方式,自觉履行环境保护义务”。53规定公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境信息、完善公众参与程序,为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。在民主参与机制下,才能够将环保事业做得更好。通过丝绸之路经济带沿线各地区和各国的努力,通过协同治理的方式,建造一个山川秀美的河西走廊和新疆,再造一条生态良好的新丝绸之路,这样才真正符合绿色发展和协调发展、人与自然和谐相处的发展道路。

     (四)组建河西走廊生态保护法庭

        建立河西走廊生态保护法庭,是环境侵权和犯罪案件能够得到有效的树立,实现河西走廊生态案件的独立审理。河西走廊各地市目前还没有一所单独的生态环境保护法庭。

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