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    陈灿:丝绸之路甘肃段文化旅游资源法律保障问题研究

    2017年09月24日 22:22 甘肃锐城律师事务所主任、甘肃省文化产业法学研究会会长 陈灿 点击:[]

    丝绸之路甘肃段文化旅游资源法律保障问题研究

    甘肃锐城律师事务所主任、甘肃省文化产业法学研究会会长 陈灿

    旅游业是消耗低、带动强、惠民广的战略性绿色低碳产业,它以强大的综合作用,显著的经济效益和行业的比较优势日益受到各国的普遍关注。随着社会经济发展和人民生活水平的提高,许多旅游资源发达的地方都将旅游业作为地方的支柱产业来发展,掀起了旅游资源开发的热潮,旅游业已成为带动我国国民经济增长的重要力量。但是在旅游资源开发过程中,往往存在急功近利的现象,重开发、轻保护,甚至只顾开发,忽视保护,使生态环境、文物保护和旅游资源遭到破坏。在现代旅游业高速发展带来可观经济效益的同时,与旅游经济增长相伴随产生的各种负面效应也日益凸显基于此,对于甘肃省旅游资源的开发与保护,必须从法律角度给予高度重视,深入研究具有一定的现实意义。

    一、甘肃省旅游资源开发保护的现状

    甘肃的旅游资源十分丰富,具有沙漠戈壁、名刹古堡、草原绿洲、佛教圣地、冰川雪山、红色胜迹和民族风情等独特景观。神奇的土地、悠久的历史、灿烂的文化和众多的民族,成就了“文化甘肃、山水甘肃、民俗甘肃、现代甘肃”的旅游品牌。饱经沧桑的古丝绸之路,遗留下许许多多令人感慨不已的遗址遗迹。丝绸之路这一“永不衰落的旅游产品”,被国家列为对外推出的十二大经典旅游线路之首。丝绸之路甘肃段被誉为“丝绸之路的黄金路段”,这一线路从东到西,连接了甘肃的天水、平凉、兰州、武威、张掖、酒泉、嘉峪关、敦煌等中国优秀旅游城市。如果说出土于甘肃的中国旅游标志“铜奔马”和最早的邮政图标“驿使图”印证了这里曾经拥有的繁华与辉煌,那么今天,经过多年发展形成的四条黄金旅游线路和以兰州为中心的周边旅游圈,将带给世人以全新的感受。

    漫步丝绸之路,可以欣赏到“东方雕塑馆”麦积山石窟、华夏民族祭祀人文始祖的伏羲庙,领略气势恢弘的武威雷台汉墓、“石窟鼻祖”天梯山石窟、举世无双的西夏碑和西藏纳入中国版图的见证地百塔寺,观赏世界最大的室内卧佛张掖大佛寺、河西走廊富饶的绿洲、牧马人的乐园山丹马场和马蹄寺石窟群,走近“天下第一雄关”嘉峪关、“世界艺术宝库”莫高窟,以及鸣沙山、月牙泉、玉门关和雅丹国家地质公园等一批世界级的旅游景点,还可以体验戈壁沙漠、雪峰冰川等独特的自然风光。藏回风情草原风光旅游线,源远流长的民族传统文化和奇丽多姿的民俗风情,形成了甘肃旅游的又一特色。

    作为旅游业生存与发展的重要前提和保障,旅游资源是构成旅游产品的重要组成部分。旅游活动的开展,必须以一定的旅游资源开发保护为基础。

    二、国家及甘肃旅游资源法律保护的现状及存在的问题

    (一)国家旅游资源保护法律制度

    国家从不同角度对旅游业相关领域进行立法规范,其中对旅游资源的法律保护也逐渐形成了体系。这个体系主要由法律法规与技术规范组成。

    1.法律规范。第一,我国宪法中有关旅游资源的规定。我国宪法中第九条和第二十二条规定了国家保障保护自然资源与人文历史资源的合理开发利用和保护,禁止任何组织和个人侵占或者破坏。第二,全国人大制定的法律对旅游资源保护。对旅游资源保护的法律建设也在不断完善,《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国森林法》等。第三、行政法规。由国务院根据授权制定的行政法规,这类法规主要表现形式为《条例》或《暂行条例》。例如,《自然保护区条例》和1988年国务院公布的《风景名胜区管理暂行条例》。像这类条例的出台填补了国家立法上的一些不足。第四、部门规章和地方性法规对旅游资源保护做出了详细规定,细化了旅游资源在开发、利用、保护、改善等活动过程的管理,能够因地制宜,充分发挥地方的特色和优势,主观能动的处理本地方的事务。

    2.技术规范、行业标准。为了保障专业性的技术工作符合质量要求,科学规范,国家和地方制定的一些对特定主体有约束力或者强制性的标准或者准则。这些标准虽然不属于法律规范,但是很大程度上起到了约束作用,在处理某些专业领域问题的情形下是公认的规范。这类标准分为国家标准和地方标准、行业标准。我国2003年颁布实施的《旅游资源分类、调查与评价》就属于国家标准;行业标准《森林公园规划设计规范》等。

    这部分法律规范初步构成了我国旅游法律法规体系和基本框架。在保护我国旅游业发展方面提供了强有力的保障功能。

    (二)甘肃省旅游资源保护立法现状

    从近年来甘肃省旅游资源开发保护的现状来看,为保护旅游业健康、快速和可持续发展,主要采取以下措施:

    1.坚持旅游开发保护于法有据。为了充分发挥我省的旅游资源优势,同时加强生态环境保护和建设,在旅游资源开发保护方面,甘肃省始终坚持依法管理、开发和保护原则,并且已经初步制定了相关法律法规体系。为加强我省自然保护区的建设和管理,保护自然环境和自然资源,根据《中华人民共和国自然保护区条例》及有关法律、法规,结合本省实际,制定了《甘肃省自然保护区管理条例》;根据《中华人民共和国野生动物保护法》和《中华人民共和国自然保护区条例》等法律、法规,结合保护区实际,制定了《甘肃白水江国家级自然保护区管理条例》;为了加强对敦煌莫高窟的保护、管理和利用,弘扬中华民族优秀的历史文化,根据《中华人民共和国文物保护法》和有关法律、法规,制定了《甘肃敦煌莫高窟保护条例》。在甘肃省相关立法中,既有对全省旅游资源开发保护具有普遍约束规范效力的法规条例,又有针对性国家重点保护区、全国重点文物单位的特殊条例,基本上做到全省旅游开发资源保护有法可依,建立了相应的旅游资源开发保护法律制度。

    2.注重旅游开发保护政策引导。甘肃省在通过立法规范全省旅游资源开发保护的同时,也注重发挥政策在旅游资源开发保护的引导作用,早在2009年国务院制定出台《关于加快发展旅游业的意见》之前,甘肃省政府便于2006年下发《甘肃省人民政府关于不断加快旅游业发展的意见》,该意见中指出制约全省旅游业发展的突出问题,科学、合理的制定了符合省情的旅游业发展总体规划,指明未来我省旅游业发展的总体思路和奋斗目标。在2010年国务院办公厅出台的《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》中提出坚持科学发展,转变发展方式。要以生态建设与环境保护为前提,以转变经济发展方式和发展循环经济为切入点,促进经济社会与人口、资源、环境协调发展。支持丝绸之路整体申遗及沿线重要遗址保护,加大重点文物保护和少数民族文化遗产抢救力度。甘肃省依据该意见提出了旅游资源开发保护的总体思路:“充分发挥我省的旅游资源优势,切实加快旅游业发展,努力培育新的经济增长点;充分发挥旅游产业对促进经济社会持续、快速、健康、协调发展的积极作用;调整产业结构,推进社会主义新农村建设,加快贫困地区开发和脱贫致富,扩大对外开放,加强生态环境保护和建设,最终实现人与自然的和谐与可持续发展”。

    (三)国家及甘肃旅游资源法律保护立法工作的缺陷

    1.国家旅游资源立法不足。改革开放后,我国加强了法制建设,旅游业立法不断地完善,但是由于在具体实践中立法者对旅游资源内涵、科学价值的界定、开发模式的规范、行业管理、利益交叉、与相关法规的衔接等问题导致旅游资源立法工作出现不尽人意之处。首先,表现在自然资源和人文资源保护不平衡。因为对人文旅游资源的内涵、范围等要素的认识需要经过一个长期的过程,而我国自然资源的法律保护起步早,在各种法律规章中得到不断完善,在成效方面比人文资源保护甚好。其次,缺乏统一的全国性法律指导,立法形式单一。我国目前对旅游资源的法律保护散见于各类规章制度、地方性法规,唯独没有形成统一的全国性《旅游基本法》缺乏宏观上的指导。也没有针对旅游开发规划方面的专项立法。

    2.甘肃省没有根据地方旅游资源特色的专项立法,与国家立法衔接不紧。不同地区对旅游资源立法方面侧重点与进程都略有不同。地方性法规的出台更应该体现地方特色,但是从甘肃省地方性法规中我们可以看出,大多没有考虑地方与民族特色,仅以已出台的法律法规作为蓝本,结果出台的法规都千篇一律,难以对本地区旅游资源的保护。另外也没有针对特殊旅游资源、单体旅游资源的专项立法。

    3.旅游资源法律保护与国际旅游业脱节。第一,立法方面的缺陷。目前我国部分旅游法律法规内容不完善,出现内容过时、不符合国际惯例、规定不够详细、缺乏可操作性。第二,执法层面上存在的问题。旅游执法人员的法律素养不高,执法过程中态度蛮横,不严格依照法律办事,甚至出现违法执法现象;受到行政方面的影响在执法过程中权大于法、以言代法的情况时有发生;地方性保护问题严重,在出现纠纷时,往往对当地的旅游企业法外开恩,对外地的游客的合理请求置之不理,这样的行为亵渎了法律的公正性,在国际环境大背景下不利于与国际接轨。

    三、国外旅游资源法律保护的实践

    国外许多国家在历史文化旅游资源、自然旅游资源开发和保护方面都有比较完备的保护机制和成功的保护经验,值得我们借鉴和学习。

    (一)国外对自然旅游资源的保护实践

    建立国家公园是许多国家在自然旅游资源保护方面采取的有效方式。世界上最早的国家公园是1872年美国国会为保护美国怀俄明州西北部的黄石地区的资源而建立的黄石公园,公园由联邦政府内政部直接管理。这是世界上第一个,也是目前最大的国家公园。澳大利亚位于南半球的大洋洲,有丰富的动植物资源和自然景观,近200年来,为保护自然景观和自然资源,澳大利亚采取了建立国家公园和自然保护区的有效方式。到20世纪末,澳大利亚全国有国家公园600多处,自然保护区1000多处,此外,还有自然遗迹保护地、古迹保护地、天然动物园等277处。1885年,加拿大建立了班夫国家公园,公园内有冰峰、冰河、冰原、冰川湖和高山草原、温泉等景观,是加拿大第一个国家公园,也是北美洲第二个国家公园。1887年,为了保护公园内壮观的火山群及变化万端的生态环境,新西兰建立了第一个国家公园——汤加里罗国家公园。1969 年,为了统一认识,规范管理,世界自然保护联盟(IUCN)和联合国教科文组织(UNISCO)在新德里“IUCN第十次大会”上,确立了国家公园的国际标准,并经多次修改完善,于1994 年正式定义为“是一国政府对某些在天然状态下具有独特代表性的自然环境区划出一定范围而建立的公园,属国家所有并由国家直接管辖;旨在保护自然生态系统和自然地貌的原始状态,同时又作为科学研究、科学普及教育和提供公众游乐、了解和欣赏大自然神奇景观的场所。”

    (二)国外对人文旅游资源的保护实践

    对历史文化遗产进行法律保护是许多国家对历史文化资源进行保护的方式。美国、法国、英国、日本等国家已形成了颇具特色和比较完备的的保护机制。1972年11月16日联合国教科文组织第十七届会议通过的《世界文化与自然遗产保护公约》确定的遗产范围包括文化遗产、自然遗产、文化与自然双重遗产三种类型,并将文化遗产分为:文物、建筑群和遗址。自1978 年世界遗产委员会公布了第一批世界遗产以来,截至2014年,全世界共有1007处遗产地被列入世界遗产名录,其中包括197处自然遗产、779处文化遗产以及31处文化与自然双重遗产,这些遗产分布在160多个国家。国外在历史文化遗产保护方面走过了一个很漫长的过程,并形成了科学全面的历史文化遗产保护概念和完备的历史文化遗产保护机制:一是具有完善的法律保障机制;二是形成了健全的保护体系;三是具有稳定的投入机制;四是形成了科学的保护理念。许多国家在保护和开发利用过程中都采用了分区管理和分级管理结合、生态保护与旅游开发相结合的发展理念和措施。

    四、国外旅游资源法律保护制度对国家层面以法律保护甘肃省旅游资源的启示

    (一)制定全国性的《旅游基本法》并积极努力与世界接轨

    首先,加快制定中国旅游领域的专门法律,配合现有的法律制度对旅游资源开发利用进行有效的规制和引导。旅游资源开发利用是旅游业可持续发展中重要的一个环节。旅游资源合理有效的开发利用除了开发者、经营者、游客等主体的自觉意识之外,还需要国家提供相应的法律保障。目前跨国旅游业的强势劲头不断凸显,国际旅游纠纷的解决、国内旅游业良好秩序的构建也维护、国内市场与国际市场的接轨都离不开法律制度的保障。因此,加快制定出针对我国旅游业的专门性法律,才能更好的促进旅游业发展过程中类似于旅游资源开发与利用的诸多问题的解决。其次,遵循国际惯例,加快法制建设步伐与国际接轨。入世给我国旅游市场带来机遇的同时也带来了挑战,伴随着对外开放程度的提高,吸引了外资,基础建设和接待水平得到不断提高。但是国外旅游业发展成熟,旅游组织,旅游企业的资金雄厚,管理技术先进,营销网络完善,在这些优势条件下进入我国旅游市场对我国的旅游业发展是个巨大的冲击。因此,我们要遵循国际惯例,在条约、公约、协定的框架下尽快的实现与国际接轨,促进我国旅游法律制度的健全和完善,确保我国旅游市场健康良好有序的发展。

    (二)加强文化旅游资源专项立法保护

    文化旅游资源是旅游资源的重要组成部分。缺乏完备有效的法律法规是文化旅游资源遭到破坏的原因之一。因此,文化旅游资源的根本保证是制定相关有效的法律法规。文化遗产就是重要的文化旅游资源。就目前来看,世界上关于文化遗产保护的法规主要是《保护世界自然和文化遗产公约》,包括著名的文化遗产三大宪章,即《华盛顿宪章》、《威尼斯宪章》、《雅典宪章》,因此,中国可以仿效国外的宪章公约,或者建立属于自己独特的法律法规,对我国城市文化遗产进行保护。除此之外,旅游地的工作者也应该具备强烈的文化遗产保护意识,重视文化遗产传承,合理的管理城市的文化遗产,推行有效的绿色管理机制,在旅游资源的利用中,做到“不损坏”、“不改变”,保护好这些文化遗产,才是进行开发的前提。旅游地应该建立属于自己的文化遗产法规条例。例如,可以实行《xx景区管理条例》、《xx文化遗产区保护办法》等,形成以中央法律为指导,地方法律相配合的协调机制,在法律上为城市文化遗产保护提供保障。

    (三)修订《自然保护区条例》、《森林公园管理办法》、《风景名胜区管理暂行条例》、《文物保护条例》等特别区域保护法,注意相互之间的协调性

    针对自然文化资源的整体性与特殊性,适当时候应制定一部统一的法律对我国自然文化资源进行保护,并以之为依据,建立、完善、协调、充实有关国家森林公园、风景名胜区、自然保护区、国家重点文物保护单位等的保护管理条例。自然景观丰富、历史文化厚重,经过20多年的开发,目前正在从合理开发阶段向创新开发阶段发展,如何加强对旅游资源的有效保护,促进旅游业可持续发展尤为重要。纵观各国在旅游资源开发保护中已形成的成功经验,以及我国现行的旅游资源保护管理体系,从中可汲取对丝绸之路甘肃段旅游资源开发和保护具有十分有益的启示。

    (四)统一进行科学规划

    科学规划是实现旅游业可持续发展的重要措施。在旅游业开发中如何科学规划,处理好开发与保护的关系,自然资源与人文资源保护并重,美国国家公园实行的高层次统一规划的做法和加拿大班夫国家公园分区规划管理的做法,对丝绸之路甘肃段旅游资源开发具有重要的借鉴意义。同时,在开发和利用旅游资源的过程中要科学测定旅游区环境生态承载力,将发展旅游与保护自然生态环境统筹规划,并在生态承载力许可的范围内发展旅游业,从而实现可持续发展。

    五、完善甘肃旅游资源法律保护的对策

    甘肃省把宜居宜游作为首位产业来培育,大力发展旅游业已成为推动区域经济发展的重要力量。旅游业是一项对资源和环境依赖程度很高的产业。通过上述对甘肃旅游资源开发保护现状的分析,在借鉴国外旅游资源保护的成功经验及我国现行的旅游资源管理体系的基础上,从地方立法和管理方面着手构建甘肃旅游资源保护法律体系,以加强对甘肃旅游资源的保护,实现甘肃旅游业可持续发展。

    (一)构建旅游资源地方立法保护体系

    旅游资源的开发和旅游活动的开展对一个地区的自然资源、历史文化和社会环境都将产生极大的影响。如何合理利用自然资源和历史文化资源,保护生态环境,实现旅游业持续健康发展,这些问题需要通过法律的形式确定下来,并以国家强制力保证实施,才能确保旅游资源保护的各项措施行之有效。各种国际旅游组织和旅游业发达的国家都有比较成熟的旅游立法经验值得我们学习和借鉴。

    1.完善地方旅游资源保护法规、规章。从世界各国旅游立法的实践来看,大体都是从宏观到微观的趋势,并逐步形成了完善的旅游资源保护法律体系。国家层面的立法具有广泛的适用性,因而具有普遍性和概括性的特点,所以并不能完全适应和指导地方具有特殊性的资源保护问题,甘肃省在制定地方性法规和政府规章时应根据甘肃特色旅游资源和旅游资源开发保护实际,针对性的提出资源保护的具体措施和方法,突出可操作性,避免照抄照搬。在立法过程中加强立法的统一性和规范性,避免与上位法律法规的冲突,同时明确法律责任,确保适用过程中的执行性,提高地方立法的质量。甘肃省在适用相关法律法规的过程中,根据需要可以针对森林、湿地、草原、丹霞、冰川、文物、文化遗产等资源制定操作性较强的旅游资源保护方面的实施细则、规章或者规范性文件,因地制宜的解决在旅游资源开发和保护中存在的不同问题,完善旅游资源保护法律体系。在制定专门的旅游法规、规章时,应注意:

    第一、在立法指导思想上,应当把经济发展与生态的可持续性有机地结合起来,对环境、资源和能源的开发、利用应当维持和建立在最大化和利用效率废弃物质量最小化的条件之上。旅游资源的开发与保护,应该基于循环经济的原则,系统地减少和避免过多的旅游资源破坏,进行合理的规划,从根本上减少和避免旅游废弃物的排放,最终实现旅游的可持续发展。21世纪旅游经济发展的战略是可持续发展,旅游生态平衡的良性循环则是实现旅游经济持续发展的基础。为更好地实现旅游生态平衡的良性循环,我省在旅游资源地方立法中,应与当前发展趋势相适应,将旅游资源的保护与开发贯彻循环经济模式,须考虑旅游对当地文化遗产、传统习惯和社会活动的影响,要充分认识当地传统习惯和社会活动,要注意维护地方特色、文化和旅游胜地,尤其在甘肃地区更是如此。

    第二、在旅游资源保护的制度设计上,要充分考虑生态规律。实际上,旅游环境自身具有自我调控功能,能够获得自身的正常运转和良性循环,但前提必须是旅游环境在自身能量与物质转化过程中,其内部的变化与外部的干扰均不能超过其自净能力,即所谓的环境容量。资源法律能否科学地反映自然资源的属性和特征,能否遵循自然生态规律,直接决定着人们对自然资源开发、利用、保护的态度和程度。旅游资源是一种资产,既有经济价值,又有生态价值。因此,保护旅游资源不能单纯地、被动地进行。而是要在开发和利用资源中进行保护,实现旅游资源经济价值、生态价值和潜在价值的平衡与协调。为了实现这一点,在对旅游资源保护地方立法时应进一步增加和完善旅游资源评价与分级管理制度、旅游环境影响评价制度、旅游区划制度、旅游资源经营管理制度等。

    2.在全国的统一旅游法的指导下,及时修改、补充完善旅游业法律规范中旅游资源利用开发的规定。我国对旅游业的调整和规范大部分散见于各个部门法中,这对旅游业发展的法律保障无疑是一个瓶颈。我们可以通过对相关的部门法做出补充、修订来解决这些问题。比如说及时制定旅游资源保护方面的实施细则,提高现实可操作性,确保旅游资源保护中遇到的疑难问题得到彻底的解决。

    3.严格旅游资源保护的执法工作。法律实施是实现立法目的、发挥法律作用的前提,执法是旅游法律保障体系中的关键,决定了旅游相关法律法规能否切实发挥有效作用。

    首先,完善综合管理和执法机制。旅游资源的管理和使用涉及不同的部门和行业,因此,旅游资源保护执法工作是一项综合性的工作,单靠一个部门是难以实现的,需要建立相对集中并且专业化的执法机构,综合行使旅游、环保、林业、国土、城建、交通、物价、公安、工商、质检等部门的相关职能,进行综合执法。执法机构要配备专业的执法人员,通过考试录用配备一批懂法律、懂政策、懂旅游、懂管理、有高度责任感的专业执法人员进行执法。对执法人员定期进行培训,确保具有专业技能。

    其次,认真落实旅游行政执法责任制。落实旅游行政执法责任制是加强旅游资源保护执法的关键环节。执法人员要充分认识旅游资源法律保护和落实旅游行政执法责任制的重要意义,全面落实《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》等相关法律规定。同时,结合甘肃旅游执法实际,健全和完善行政执法责任制、评议考核制和过错责任追究制等,明确执法责任和权限,强化执法手段和措施,以规范旅游资源保护行政执法,促进旅游资源的可持续利用。

    再次,严格旅游行政执法程序。严格执行旅游和行政执法方面的各项法律法规,完善旅游行政执法听证制度,将行政许可、行政征收等对公民、法人和其他组织可能产生重大影响的具体行政行为纳入听证范围。进一步细化旅游行政执法自由裁量权,并向社会公开,以减少旅游行政执法的随意性。

    4.组织成立专门的文化旅游产业法学研究会。甘肃是文化大省,文化旅游资源十分丰富。但是,目前文化旅游资源的开发、利用与保护方面还存在一系列的问题。成立文化旅游产业法学研究会就是积极协调律师力量,积极开展各种调研活动,以各种途径和形式为文化旅游产业发展出力。该专业协会还可根据专项法律服务的需要,邀请文化产业领域的有关专家、学者和实务界人士参与,集中大家的智慧,共同探讨各种法律问题,为迫切需要此项法律服务的文化单位、文化企业等提供切合实际的法律服务。为制定甘肃省地方性文化旅游资源保护条例积极建言献策,帮助解决文化旅游资源保护中遇到的法律难题。积极努力推动甘肃旅游产业健康快速发展,实现“文化大省”向“文化强省”的转变。

    (二)完善旅游资源保护其他相关制度

    1.构建旅游资源产权制度。针对旅游资源管理体制存在的条块分割、各自为政、管理权责不明、政企不分的现状,应当明确产权关系和管理主体,理顺旅游资源保护管理体制,提高旅游资源管理水平。首先,明确旅游资源产权关系。在坚持旅游资源国家所有、严格保护、永续利用的前提下,在一个旅游景区内,经政府统一规划(或政府审批规划)后把开发经营权剥离出来,通过政府与投资者签订保护开发、建设经营、管理方面的协议,授权投资者依法有偿取得一定期限内(30-50 年)的开发建设权、经营管理权及其收益权,其核心是“国家所有、政府监管、企业经营”2。随着甘肃旅游业的发展,这种模式将会吸引众多的投资者将投资重点转向旅游业,甘肃地方政府应当充分发挥地方资源优势,把旅游景区和旅游资源的所有权与经营权进行分离,以出让景区经营权的方式对外加大招商引资力度,加快旅游景区和资源的开发保护力度,实现经济效益和社会效益统一。其次,理顺旅游资源管理体制。甘肃旅游资源的管理分属不同的职能部门,管理主体复杂,职能交叉,不仅造成了资源管理的浪费,也容易导致管理混乱和管理缺失的现象。因此,需要通过制度规定,在众多的管理部门中明确一个旅游资源管理主体,或者建立专门的旅游资源管理机构,统一行使旅游资源管理职能,加强与各相关部门的协调和沟通,形成有效的监督管理机制。

    2.建立旅游资源保护激励机制。旅游资源开发涉及到众多方面的利益,只有进行必要制度设计,建立和完善旅游资源保护与开发激励机制,才能调动各利益主体的积极性,实现旅游资源保护性目标和可持续发展。一是对资源管理者的激励机制。甘肃省政府在对各级政府政绩和旅游业发展业绩考核时可以考虑将环境保护因素列入其中,将各级政府官员政绩与绿色GDP核算结合起来,在GPD完成指标中减去资源成本和环境成本,避免地方经济发展与环境保护之间的冲突。二是对旅游资源开发者的激励机制。通过明晰产权关系充分调动资源开发者的积极性,促使旅游资源开发者全身心投入到旅游开发活动中并在开发的过程中自觉对资源进行保护,实现资源的可持续利用。旅游企业内部也可以设立奖励机制,激发旅游企业管理者和从业人员的责任感和使命感,更多的关注企业的发展前景,实现资源的长久利用。三是对当地居民保护资源的激励机制。通过规划引导和支持当地居民参与旅游资源开发,开展农家乐经营、旅游商品销售及参与性项目的经营,让本地居民从资源开发中获得相应的经济收入,改善居民的生活福利状况,共享旅游资源开发成果,增强当地居民发展旅游业的信心,更加自觉地保护旅游资源。

    3.严格旅游规划管理。科学有效的规划,是对旅游资源进行调控的重要手段,它是对旅游目的地或旅游景区长期发展的综合平衡、战略指引和保护控制,对于旅游资源开发和保护具有重要的意义和作用。首先,明确旅游规划制定主体和程序,增强约束力。甘肃省政府在编制旅游规划时应由专家学者、政府官员、社区居民代表等共同编制,其中专家学者应起到关键性作用,专家的组成人员应广泛、结构应合理,包括城市规划、地理学、建筑学、法学、生态学、园林学、环境科学等诸多方面的专家。旅游规划的执行者包括旅游资源的开发者、建设者、经营者和管理者,旅游资源开发的全过程都应该贯彻规划的内容。其次,规划内容要体现科学性,突出地方特色。甘肃各地区各项旅游规划应以上级旅游规划为指导,并根据当地环境保护状况、社会发展状况等,因地制宜的具体编制,内容应涵盖环境资源状况、基础设施建设情况、旅游发展模式、效益分享机制等。同时,要把握不同于其他地方的自然资源特色,深入挖掘各地历史文化资源和民族民俗资源特色,突出资源的奇特性、唯一性和不可复制性,赋予甘肃旅游资源长久的生命力。

    4.发挥社会公众参与作用。考察国内外成功的案例,保护效果突出的地区基本都采用公众自觉参与保护与职能部门专门保护相结合的模式。加强旅游资源保护有赖于社会公众生态意识、文物保护意识、民族意识和环保意识的提高。针对目前存在的社会公众还普遍对旅游资源保护认识不足的问题,需要开展多方面和多层次的旅游资源保护教育和宣传,使社会公众能够把保护旅游资源作为普遍的自觉行动,达到文明旅游、自觉保护的目的。实现持续发展才能持续获利, 社区居民旅游资源开发与保护的意识得到增强, 由被动参与转化为主动参与,利用社会力量分担资源保护的相关职能。

     

                                                                                                                                                            编辑:张仲旺

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