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    孙治强:司法改革需要更多研究和因应国情

    2017年09月24日 22:18 甘肃省委政法委研究室主任 孙治强 点击:[]

    司法改革需要更多研究和因应国情

    ——以法国司法制度为镜

    甘肃省委政法委研究室主任 孙治强

    2015年6月至7月间,笔者随中国法学会代表团赴法国就“司法权合理配置法律制度”进行了为期21天的专题考察。其间,围绕法国司法机构设置、诉讼制度、律师制度、司法官招录培训、司法保障等议题,先后在巴黎第二大学法学院、法国国家司法官学院以及艾克斯-马赛大学欧亚研究所等参加了18场专题讲座,访问了法国司法部、法国比较立法学会、巴黎第十七区警察局、艾克斯上诉法院和艾克斯路易律师事务所等6家法律机构。

    法国是大陆法系的发源地,率先以三权分立为理论基础建立起了现代司法制度,其民法是大陆法系的摇篮,还是公认的行政法母国,当代法律中有很多重要原则和制度起源于法国,其司法制度独具特色,在世界上占据着重要地位。考察给我印象最深的是四个方面。

    ——以审判为中心的审、检、侦一体化模式。法国各项司法职权之间具有相互配合与相互制约的特点,这与我国司法制度是一致的,但其具体设置又有很大差异。一是实行检侦一体化模式。法国多数刑事案件由司法警察开展侦查工作,但司法警察行使侦查权必须接受检察官领导,由检察官指导案件侦查的全过程。司法警察只能对现行嫌疑犯依法采取强制措施,且事发后1小时内须尽快向检察官报告,获得检察官的批准和请示下一步行动。二是预审法官制度。对刑期可能在10年以上的重罪案件和牵涉到重大政治因素的案件,检察官要转交给预审法官,由预审法官负责指导司法警察开展侦查,之后再交由检察院履行案件起诉程序。这样就把侦、检、审的权力都集中到了法院,这种制度设计近来受到质疑,甚至出现了取消这一制度的声音,但还没有看到法国要废除这一制度的迹象。三是实行审检合署制。法国的检察机关没有独立机构,国家不设立与各级法院平行的检察院,由司法部向各级法院派驻检察官,检察官与法官同在法院办公,两套班子相互独立,分别由法院院长和检察长领导。此外,法国的法官和检察官同为国家司法官学院毕业,所受专业训练完全相同,二者频繁转任。在法语里法官和检察官通称为“司法官”,是同一个单词,他们也把检察官叫做“站立的法官”(因为检察官在庭审时往往是站着发表意见,而法官始终端坐审判席之上)。

    ——二元化的法院设置。由于独特的政治文化背景和深刻的历史原因,与美国典型的三权分立相比较,法国司法制度更加突出司法职能的独立性,其独特之处主要体现在具有两套相互独立的法院系统,即行政法院系统和普通法院系统。行政法院审理行政诉讼案件,普通法院审理除行政诉讼案件以外的民事、商事、刑事以及其他专门领域的案件。为了解决两个法院系统在管辖方面的争议,设立了权限争议法庭。

    ——最高司法官委员会制度。法国司法官的任命、晋升和惩戒由最高司法官委员会(也叫最高司法官理事会)决定,而最高司法官委员会是一个依据宪法设立的独立、跨机构设置。这一制度的设立既有保障司法独立的目的,也有制约司法权的效果。该委员会内设三个组织:全体会议、法官委员会、检察官委员会。全体会议主要负责对总统提出的问题提供咨询意见,研究决定共和国有关司法的重大事项。法官委员会和检察官委员会均由司法系统外部人士占多数,目的是为了防止司法系统内部“官官相护”。司法官违纪行为的惩戒由司法部长、上诉法院院长、检察长向最高司法官委员会提出调查申请,按照调查惩戒程序进行。自2008年起法律规定案件当事人也可针对司法官不当行为提出申诉。目前由当事人提出的申诉数量较大,但顺利通过委员会审查并启动调查的数量并不多。这是因为当事人多对判决结果不满,较少针对司法官不当行为的质疑。

    ——专业化的司法官进入及培训制度。法国司法官数量共约8700余名,其中法官约6300名,检察官约2400名,司法辅助人员约22000名。两类人员从招录门槛上就严格分类,各自按单独序列招考,在报考条件、考试难度等方面都存在很大差别。司法官招生设定了严格的报考资格要求,包括学历要求和个人品质审查,也确定了较低的录取比例。近年来法国司法官招录考试每年约3000多人报考,按实际需求录取200至300名,录取比例不到十分之一。录取后即成为国家公职人员。法国司法官职业培训制度被评价为“司法官职业受人尊重和信赖的根据”。培训时间总计31个月,培训计划包括在国家司法官学院为期10个月的司法课程学习,为期10个月的法院实习,为期1个月的政府机关、警察局、监狱等机构实习,最后安排考核和职业选定,选定职业方向后再接受2个月的专业培训。法国司法官职业培训特别注重司法实务能力的培养和职业伦理、沟通交往能力的养成。司法官学院很少有专职教师,多从实务部门聘请资深法官、检察官和律师任教。严格的招录加上职业培训意在确保进入司法官队伍的都是法律界精英人才,并为其依法独立行使司法职权提供素质条件。据称,尽管近年来民众对司法效率有些不满,但对司法的信赖没有动摇,这主要是因为他们信任司法官的公正独立和职业素质。法国最高司法官委员会曾就“为什么信任司法机关”组织了一次社会调查,有59%的受访者选择“司法官的能力素质”,有41%的受访者选择“司法独立”。从给代表团讲课的司法界人士的语气中可以感觉到,他们对本国司法职业培训制度引以为傲,甚至认为是世界上最好的司法官培训模式。法国司法官很少有腐败行为,除了制度原因之外,司法官对司法职业和司法伦理的内在尊崇也是一个重要原因。而这一切都离不开为期三年的职业培训。法国的律师也有类似的培训和实习制度。

    法国司法制度根植于欧洲罗马法,其基本理念来自于法国大革命和拿破仑法典,当代演变则更多反映了法国第五共和国以来的政治变迁和欧盟立法、司法对成员国的影响。在法国期间,我们接触到的法国人对自己国家的司法制度总体持肯定态度,国民对司法较为信任,它的一些反映司法一般规律的制度,值得我们学习借鉴。同时,我们也看到,法国司法制度有不少弊端,法国人正在努力加以改变。通过这次考察,我有如下启示和建议:

    一、在积极借鉴域外经验的同时,应进一步加强对我国国情特别是历史文化传统、司法资源、司法环境的研究

    法国司法制度比较复杂,有许多独特的设计,这一系列制度保证了法国司法的独立和公正。但要看到,这种状况是历史形成的,是在解决法国司法遇到的问题、回应公众诉求、适应经济社会发展需要的过程中逐步建立、改革和完善的,并不是按照事先设计好的固定模式建立的,也不是一成不变的。像法国行政法院系统的设置,就源于大革命时期拿破仑执政当局的制度设计,目的是实现中央集权,由行政权直接掌握行政诉讼,避免国家行政权受到司法的过度干预。它的宪法委员会,也是为了保护行政独立。这与英美国家就很不相同。在新的国内国际环境下,法国的司法制度也面临新的挑战,比如案件积压和审理期限过长、对检察官独立地位提出的质疑、刑事案件的预审制度以及法官的个人法律责任等,都是法国正在讨论和改革的议题。

    我国与法国同属大陆法系,同为中央集权的国家体制,我国新一轮司法体制改革中,已经大量吸收了包括法国在内的法治发达国家的成功经验,这是顺应历史潮流、符合法治建设规律的正确决策。但是,法治的根本目的是解决本国面临的现实问题,司法制度必须符合本国国情,关照本国历史传统、文化基因、人民性格和行为习惯。我们到底实行怎样的司法体制机制,归根到底要从我国的实际情况出发,着眼于解决当前国家治理和社会生活中的现实问题,而不是迈向某个确定的方向。比如,在员额制上,法国每万人口拥有司法官(包括法官和检察官)人数大约为1.4个,这一规模已有好长时间没有大的变化,司法官与辅助人员的比例大约为1比3稍弱。它的这一状况,与其国情密不可分,法国司法人员的总体素质相对较高,非职业法官参审部分类型的案件,司法执行、司法警察等设置及职能与我国不同,公众法治意识较强、对司法比较信任,快速审理程序大大提高了诉讼效率,而我国是一个有着长期人治传统的国家,全社会法治意识比较薄弱,老百姓习惯于通过上访寻求对司法不公的救济,司法案件的复杂程度不同,司法人员整体素质相对较低,办案以外的工作要占用司法人员一定的时间,同时司法的信息化程度和交通条件等也都是实行员额制的制约因素。因此,我们在推行这项改革时,不但要参照国外的一般做法,更要考虑我国的司法人员、司法对象、司法案件、司法环境等特殊情况,找到一个合理的平衡点。再比如,法国司法制度的理论基础是三权分立,因此特别强调司法独立,而我国是共产党执政,党在各种政治力量中居于绝对领导地位,不可能搞司法独立。这就要求我们正确处理保证司法机关依法独立行使职权和加强党对司法工作领导的关系,各级党委既不能干预司法个案,又不能因此弱化甚至放弃对司法工作的领导。实际上,世界上没有绝对的司法独立,法国1958年宪法规定,总统保证司法独立,这本身就是一个悖论。法国行政法院隶属行政系统,行政法官与行政官员可以相互转任;检察官隶属司法部管辖;立法、行政机构均派代表参与最高司法官委员会,可以与闻司法官的任命、晋升、惩戒事宜,这些做法与通常理解的西方司法独立格格不入。如果机械地认为司法独立就是外部力量不能监督司法,就是司法远离社会政治生活,那是非常荒唐的。在我国,只有坚持党的领导,才能有效排除各种干扰,促进司法公正。试图通过取消对司法任何形式的外部监督来实现司法公正,是不现实的,甚至是危险的。在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一上,我们要坚守定力、旗帜鲜明,不能躲躲闪闪或者人云亦云,防止掉入话语陷阱。一句话,司法改革必须加强对我国国情的研究,现在已经在这样做,但还需要深化。

    二、司法改革应处理好理想与现实的关系,坚持从实际出发、既积极又稳妥

    法国的法官工资由国家统一负担,全国一个标准,这对于保证司法权的独立公正行使、保持各地区司法人才的相对稳定和平衡发挥了重要作用。我国是单一制国家,司法权从根本上说是中央事权,各地法院不是地方的法院,而是中央设在地方代表国家行使审判权的法院。因此,司法机关人财物应由中央统一管理和保障,这也是世界各主要国家的通例。当前,我国经济社会发展很不平衡,各地司法人员职业保障差距大,“孔雀东南飞”的问题比较突出,一些优秀法官检察官调往党政部门、辞职当律师或下海经商,造成较为严重的人才流失和断层。随着司法体制改革的深入推进特别是司法责任制的进一步细化、落实,社会对司法的期望值升高,司法人员的职业风险增大,处理不好有可能加剧上述问题,造成短期内不可挽回的损失,这是司法体制改革中必须认真研究、慎重对待的问题。应参考法国等国家的做法,按照全国一盘棋的思路设计司法人员职业保障制度,最终实现司法保障的全国统一。考虑到现阶段完全拉平各地司法人员工资待遇尚不可行,可在本轮司法体制改革中加大中西部地区司法人员收入水平增长幅度,从而缩小地区差距。由此形成的中西部地区财力缺口,中央财政应予以倾斜支持。

    推动省以下法院检察院人财物统一管理,是这一轮司法体制改革的重点之一,对于减少地方对司法的干扰、优化司法环境具有重要意义。推进这项改革,应充分考虑我国的政治体制和各种现实情况,防止绝对化、理想化。不论怎么改,党管政法、党管干部的原则不能改,地方党委仍然要统筹当地政法包括法院检察院工作(这是中央的明确要求),现行法律规定下法官、检察官仍然要通过同级人大常委会任命,法院院长、检察院检察长仍然要同级人大选举产生。在这种情况下,如果地方对法院、检察院的工作一点都不了解,没有任何沟通协调的渠道和手段,那就难以统筹,也难以实现人大对“两院”的监督。而且,地方法院、检察院的一些工作,事实上也离不开当地的支持。因此,推动省以下地方法院检察院人财物统一管理,并不是与地方脱离得越干净、距离越远越好,各地还是要坚持中央提出的从实际出发原则,以理性思维、辩证思维和务实的思想看待和推进改革,不能超越国情和发展阶段。人财物上收到省后,市、县特别是县级管人管钱管物的相关部门干预司法的空间将被大大压缩,但应给市、县党委统筹政法工作赋予相应的手段,使他们有适当的发表意见的渠道,这样既符合改革的方向和初衷,也符合我国政治体制的要求,在现阶段不失为一种现实的选择。即使这样,与改革前相比,也是很大的进步。

    三、坚持“去地方化”与“去行政化”并重,当前应特别注意“去行政化”

    法国的法院上下之间是审级关系、法官相互之间是合作关系而不是行政意义上的上下级关系,法官依凭法律和自己的判断独立裁决,同时法国还采取司法官晋升职务异地任职、法院院长不得干预个案、法官晋升惩戒由独立的最高司法官委员会决定等措施,来保证司法职权独立行使。这种制度安排具有合理性,可以较好地体现司法工作的内在规律,有利于发挥法官的主观能动性。这一做法对我们的启示是,司法体制改革必须坚持“去地方化”与“去行政化”同时推进,不可偏废。我国司法领域存在的不公正现象,固然有地方干预的问题,特别是在行政案件和重大经济案件中,地方保护主义时有发生。但是,相比较而言,司法机关内部上下级关系和司法人员个人的原因对司法公正的影响更大,许多外部的干预也是通过内部的行政化运作实现的。当前,推动省以下地方法院检察院人财物统一管理的一些措施,进一步加大了省级法院检察院在市、县两级法院检察院人财物管理中的分量,有加剧行政化的可能。下一步,在继续推进这项改革的过程中,应更加重视适度“去行政化”的问题,通过立法等途径,实现地方法院检察院人财物管理的规范化制度化,尽量减少司法机关内部的行政化管理,使司法按其内在规律运行。

    四、完善司法人员培训制度,建设一支高素质的、值得信赖的司法工作队伍

    法国的司法官专业化培训很值得我们研究、借鉴。从我国实际来看,一个法官、检察官从大学毕业到走上审判、检察岗位,缺少有效的培训教育。现有的培训时间既短,又缺乏针对性,难以弥合这个断层,这是我国学校教育与职业培训存在的普遍性问题,对司法工作来说尤其突出。学校主要是教给学生理论知识,与实践有相当大的差距;司法工作则是一件一件的具体事务,疏于关注学术和理论问题。从理论到实践、从知识到能力、从理想到现实的转化,对大多数人来说只能靠自己的观察、领悟和钻研。我国现存的司法能力不足、司法职业伦理水平不高、司法不公问题,很重要的一点是对司法人员从一开始就缺乏系统化的专业训练。可以考虑参照法国的做法,大幅延长入职培训时间,强化对新人职业素养、职业技能、职业道德的灌输熏陶,使司法人员从一进门就有较高的实际工作能力和自我期许,为司法公正奠定坚实的人才基础。

                                                           

                                                                                                                                                             编辑:张仲旺

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